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日本都市农业对中国的启示

来源:新华月报2017-03-10 作者:方志权

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日本是世界上最早出现都市农业的国家之一,作为一种特殊形态的现代农业,日本都市农业有其不可替代的功能作用,同时也存在着不少十分棘手的问题与困难。由于日本属小农经营的国家,人均农地占有规模小,这与我国特别是上海的情况比较接近,因此,日本都市农业的发展历程、基本状况和未来走向与其他西方国家相比更值得我们研究和借鉴。

都市农业的今世前身

日本的都市农业是伴随着其经济迅速增长和城市化的过快发展而产生的,同时也是经济政策和税制制度的必然结果,是资本主义竞争经济的产物。

1968年,为抑制都市区域的无秩序扩大,日本修改都市计划法,指定了用于10年之内建造住宅的城市街区化区域的农地。其后,出台了通过让街区化区域内的农地缴纳相当宅基地的税赋来促进宅地化的政策。随着这些法规政策的实施,在城市街区不要农业的论调越来越高涨。据日本农林水产省官员介绍,划入市街区内的都市农业没有一个部门真正予以重视。然而在现实中,大家发现,镶嵌在大都市的农地,作为一种特殊形态的农业,其具有的不可替代的多功能作用越来越为社会各界所接受。除生产功能外,都市农业还具有陶冶情操教育功能、绿化城市空间功能、形成城市景观功能、防灾抗灾休闲娱乐功能。于是,1991年,日本出台《绿地改正法》,法律规定城市街区规划内的农地明确区分为用做宅基地的农地和用于30年农业经营的农地生产绿地。同年,日本修改生产绿地法与土地税制,规定被指定为生产绿地地区内的农地可以缴纳低水平的税赋,而未受到指定的农地则继续要被课以相当宅基地的税赋。1999年,日本颁布《新农业法》,规定各地要制定必要的政策进一步发展都市农业,以应对都市居民的需求。

从总体看,在几十年的建设中,日本农业农村在推进工业化、城市化过程中较好地实现了城乡一体化发展。据最新统计,日本农民收入(全国人均年收入460万日元,都市农业地区人均年收入610万日元)普遍高于城市居民(人均年收入400万日元)。

别具一格的都市农业

基本状况。日本对都市农业在区域范围作了明确规定,即人口集中地区面积占可居住地面积5%以上,人口密度在500人以上的市町村。都市农业主要分布在城市化地区。2015年,日本从事都市农业的农家为22.8万户,约占全国总农家数252.8万户的9%;经营都市农业的耕地面积为8万公顷,约占全国总耕地面积451.8万公顷的2%;都市农业经营产值为4466亿日元,占全国农业总产值5兆8366亿日元的9%。从都市农业生产经营的作物来看,蔬菜比重为64%,水果为5%,花卉为11%,稻米为8%,畜产品为8%。

农业劳力。在都市农业中,农村劳力弱,兼业农户比例高。由于经济的发展,农村中各类农业劳动力外流现象严重。在日本的三大都市圈中,农业劳动力外流最为严重的是大阪府,其次为东京都。农村劳力的大量转移,加快了都市农业日趋兼业化。在日本,农户被划分成三大类:一是专业农户;二是以经营农业为主同时兼营他业,家庭收入以农业收入为主的第一类兼业农户;三是以经营农外产业为主同时兼业农业,家庭收入以农外收入为主的第二类兼业农户。与全国平均数相比,大城市都市农业中的第二类兼业农户比重明显较高。据统计,2015年都市农业农户年均收入610万日元中有65%来自不动产经营。

经营形态。由于城市的不断扩大,日本都市农业在经营方面出现了两极分化:一方面,都市农业受城市和其他产业劳动报酬高的影响,地价高,劳动力价格也相对较高。同时正由于农业处在大城市内,因而在购买农用物资、吸引利用资金、及时掌握市民消费动向、了解口味喜好变化等方面具有不少优越性。因此一部分农户根据这一实际情况,增加设施建设投入,依托先进的科学技术,充分利用现代化设施,发展节约土地的集约化经营方式,以此获得较高的经济效益。另一方面,由于城市的不断扩张使农业前景日趋暗淡,在都市农业区域内生产,其耕作条件往往比其他地区更困难。由于日本是土地私有制国家,农户都将农田视为财产,不愿放弃土地、放弃农业,以图保值或升值。因此也有不少农户采取粗放的耕作方式,或干脆弃耕,等待土地增值,以获得比从事农业更高的收入。

多功能性农业凸显魅力

为市民提供新鲜农副产品。俗话说,一方水土养育一方人士。由于紧靠城市,与一般农区相比,市民更关心都市内生产的农产品是否安全,是否受到污染,因此在都市范围内生产收获农作物,市民可以眼见为实,充满安全感。同时都市农业生产还有其明显的地理、科技、信息优势,因此都市农业生产的各类优质、新鲜、卫生、安全的农副产品,主要是提供给大城市,以满足市民多层次的需求。

为市民提供优质生活环境。由于城市急剧扩张,都市被水门汀、建筑物所笼罩,热岛效应不断加剧,气候日趋恶化,因此在都市内残留一些农地空间,发展一些以林果业栽培为主的绿化,既为城市增添了绿色,增加了观赏景点,又改善了大城市的生态环境,提高了都市人的生活质量,自有其存在的价值。

为市民提供休憩娱乐场所。为使市民在从事紧张劳动之余,能够得到休闲调整,日本各大城市都在市民集中居住地创建了自然休养村、开设了市民农园和农业公园,并开展评选优秀农业景观、举办农业节和农产品展评会,由此加强了生产者和消费者的相互交流和相互理解。市民通过参加各类农业活动,观赏农业风景,摆脱纷杂的都市喧哗,亲近自然、亲近农业,在大自然中休养身心,旅游休憩娱乐。都市农业提供的优美场所,已成为都市人生活中一个密不可分的组成部分。

为市民提供防灾御害的生存空间。由于城市土地少、人口多,各种建筑物毗邻相接,加之日本是个地震多发国家,因此,如果在都市内不留部分农地,将给防灾御害带来很大的困难和问题。现有的镶嵌在城市社区内的农地可以增加空间,起到缓冲作用,防止大规模灾害的发生发展,通过隔离空间来减少损失。同时一旦发生灾害后,农地也可用作暂时避难所。

日本的有关农业专家认为,都市农业除了所具有的经济功能外,还有形成绿色空间、为城市市民提供休闲场所、保护国土环境、抗灾御害、社会人文科学教育等功能,其他所有功能都称之为公益功能。从总体来看,公益功能的作用明显大于经济功能,且公益功能都是无偿向社会提供的。据日本农林水产省统计,如每年日本生产的稻米经济效益为4兆日元,而其公益功能发挥产生的效益为12兆日元。

敢问都市农业路在何方

在对日本都市农业重新认识的前提下,冷静思考,随着大城市的不断扩张,建设用地的继续扩大,都市农业前景并不乐观。如何化解都市农业发展过程中出现的一些困难及危机,近年来,日本研究出台了一些新对策令人瞩目。

制定法规,确保都市与农业长期共存。2015年,日本专门制订了《都市农业振兴基本法》,明确规定国家和地方政府在税收减免、培育新型农业经营者、确保都市农业农地等方面对划入市街化地区的都市农业采取相应的优惠政策措施,把农业规划放到城市规划中统一考虑,通过立法和规划,让农业作为城市的一个有机组成部分长期存在。对已划入保护范围的土地依法固定下来,提升农产品供给功能,加快培育新型农业经营者;研究制订有利于促进都市农业发展的税费政策措施;进一步发挥都市农业多功能性的作用,大力倡导发展集生产、流通、加工于一体的农业“6次产业化”,通过产业融合发展,力争使一次产业实现价值连锁翻番;通过采用多种形式,增强全体国民对都市农业的理解和关心,继续发展以体验农业、亲近农业为宗旨的观光农园与市民公园。

增加投入,扩大农业规模经营。要维持和发展都市农业,必须继续多渠道地筹集资金,增加对农业的投入,并进一步向专业化、区域化、社会化发展,因而对现有的零星农业必须要使土地有计划地向种田能手集中,提高其规模效率。通过新建农地中间托管机构,将分散、零星的土地扩大为成片成规模的农地,进一步提高劳动生产率。引导农业经营形态呈现多样化,增加农业组织经营体数量,提高农业法人化的比重。

加强培养,造就新规农业经营者。为缓解农业后继无人的难题,需要拓展视野,采取综合措施,培养与造就一批优秀的农业骨干:设定确保都市农业继承者的专业基金会,以培育农业骨干、提高务农者劳动素质。为吸收农外人员从事农业,日本组织实施为期1-2年的农业实习培训补助计划,每人每年补贴150万日元。如通过审定正式从事农业生产经营的,5年内每人每年政府补贴150万日元。同时,为女性充分发挥能力和开展活动创造必要的条件。确保重点投资,注重培养复合型人才。

他山之石,可以攻玉

日本的都市农业是私有制国家的都市农业,也是由制度产生的特殊形态的现代农业。由于大都市农村城市化进程的加快,近郊土地不断非农化,农业萎缩,于是强调确保残留在城市中的零星土地,并发挥它们在改善城市生态环境等方面的作用。应该说,日本都市农业是被动的、保持性的。日本的都市农业不是十全十美的,存在着不少负面效应。

上海的都市农业是伴随着社会经济的快速发展而由城郊型农业衍生来的,承担着引领我国农业现代化发展的重任。我国发展都市农业应在吸收海外建设都市农业的基础上,发挥自己的长处,科学合理地编制好规划,建设有中国特色的都市农业。同时对一些不足取的问题应引以为戒,主动进行防止,以避免出现类似的问题和困难。这其中,特别要注意土地的规划应用,建设都市农业应把可持续发展、优化生态环境列为重要地位,绝不能鼠目寸光地以恶化环境的可悲代价换取暂时的高效。

未来都市农业的发展,政府应发挥其不可替代的作用:一是采取多种形式,宣传和推广都市农业的理念,增强社会各界对都市农业功能与作用的认识,并将其纳入城市发展规划与政策的制定之中,并通过制定地方性法规予以保障。二是加强政府对都市农业用地的保护力度,完善配套鼓励都市农业发展的优惠政策。三是加强政府对都市农业基础设施建设的投入,加快建立产前、产中、产后的社会化服务体系,促进一二三产业融合发展,提高都市农业的可持续发展能力。四是积极培养都市农业各类专门人才队伍,加快培养有文化、懂技术、善经营、会管理、能担当的新型农业经营者,提高务农人员的整体素质,真正使农业成为体面的职业!

(摘自2016年12月20日《东方早报》。作者为研究员,上海市委农办研究室主任,上海市农委政策法规处处长)

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