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新加坡城市治理:火鸡如何变成天堂鸟

来源:新华月报2017-11-01 作者:曹然

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过去半个多世纪里,新加坡从一个脏乱落后之地发展成为宜居的“花园城市”,并被誉为“亚洲生活品质最高的城市”,其在城市规划和治理上的艰辛探索和取得的成就可为中国城市提供诸多借鉴之处。

1819年1月29日,当莱佛士率领一队孟加拉士兵在这座无名小岛上搭建第一顶帐篷时,精通东南亚地理的他就断言新加坡将成为东印度公司最重要的港口。在此后不到200年的时间里,新加坡不仅成为世界上最繁忙的交通枢纽之一,还在最近的半个世纪里跃升为全球规划最完善、治理最有效的大都会之一。

图为从新加坡滨海湾金沙酒店俯瞰夜色。中新网记者 富宇 摄

近年来,中国各级政府不断派员到新加坡学习城市规划、建设、治理经验。新加坡政府建屋发展局前任局长、市区重建局局长兼总规划师刘太格也一直在中国各地奔波,成为各种城市规划峰会上的座上宾,为许多一二线城市的未来规划提供技术指导。

在刘太格看来,“本末倒置”是中国部分城市规划的主要问题。城市规划是系统工程,而不是解决一两个独立的问题,“中国的很多领导说,要一个特殊的产业,比如高科技、绿色经济等,但很少有人谈到如何把握城市的基本功能”。而新加坡城市治理的优势,恰恰在于城市的领导者把握住了城市规划的宏观目标,同时一直致力于提高以人居和环境为代表的城市基本功能。

规划从远期做到近期

1971年,新加坡政府在荷兰人温斯敏的帮助下公布了第一份《1971概念规划》,意图为未来半个世纪的城市发展划定蓝图。这份重在进行基础设施建设的规划为新加坡城画出了一个“环”形地图,在保留地中央储水区周围规划了一批高密度的卫星城镇,低密度和中等密度的私人住宅和工业区则围绕着这些城镇铺展。今天令世人瞩目的樟宜机场和新加坡高速公路网络也在这份规划中现身。

卫星城镇是《1971概念规划》带给新加坡的最大礼物。按照设想,整个新加坡城以中心城区为主体,分为55个规划分区进行建设,各分区都有配套的居住区、工业区和商业区;居住区由若干个两至三万人口的社区组成,以社区为单位分配基础设施建设和绿化资源。分区之间以自然保护区作为隔离,由高速路网相连。《1971概念规划》还为各区域留下足够的空间以待后续发展,甚至超前划出了未来的经济、商业、金融、旅游中心。

值得注意的是,作为新加坡的第一份概念规划,《1971概念规划》体现了新加坡政府对环保和文化保护的重视。规划图用绿地、公园和公共空间将卫星城镇隔开,每个中心区的周围都绿意盎然。此外,温斯敏还特别建议李光耀不拆除英国殖民者树立的莱佛士雕像、不修改原有道路的英文名;新加坡古迹委员会也与这份规划同时诞生。

新加坡政府建屋发展局是制定《1971概念规划》的主要部门之一。该局的新晋职员刘太格当时刚从美国耶鲁大学拿到城市规划专业硕士学位,并在贝聿铭事务所积累了一定的建设经验。年轻的刘太格非常认同《1971概念规划》的理念,直到今天,他依旧认为卫星城镇式的布局是新加坡最正确的发展方向。

在第一份《概念规划》出炉后,新加坡政府市区重建局于1974年4月成立,这个由建屋发展局下属规划小组发展起来的机构终于获得了和建屋局同等的级别与权力,成为国家发展部的直属单位。根据新加坡政府的要求,市区重建局专门负责落实规划,在概念规划的基础上进行更细致的土地规划、管理、建设监督工作。

然而,《1971概念规划》过于抽象,需要更细致、详尽的阶段性规划进行补充。1958年由前政府制定的《总体规划》依旧为李光耀时代的新加坡政府所重视。1980年,经过对旧规划的四次审议,新加坡独立后第一份《总体规划》诞生,聚焦于未来十年城市的发展方向。

但新加坡最初两次发布《概念规划》相隔了20年,而前三次《总体规划》发布的时间间隔则分别长达22年和23年。按20年周期更新的《总体规划》难以对《概念规划》做出更细致的补充,缓慢冗长的修订流程使得这两种规划很快就落后于时代。

1989年,担任了十年建屋局局长的刘太格调任市区重建局局长兼总规划师。当时,产业转型使得新加坡更急需商业和科技企业用地,《1971概念规划》以工业土地为产业重点的设想已经明显落后于时代。

“一百只火鸡加起来也不会变成一只天堂鸟。”2016年,刘太格曾在一次演讲中表示:城市规划需要百年大计,5至10年的短期计划过于短视,加起来也不会变成长远方案。

刘太格给出的解决之道是修订长期规划。1991年,新加坡政府公布了新修订的《概念规划》,划出大片全新的商业中心和科技园。自此之后,每10年新加坡政府会从未来20年的发展角度重新审议《概念规划》,长期规划的审议和修订成为制度。

但是,《总体规划》形成审议和修订制度还要再等10年。2003年,新加坡政府才公布了自1980年之后的第一份修订版《总体规划》,并规定每5年修订一次短期规划,以保证其始终保持活力。

已经离开一线领导岗位的刘太格对此曾表示不满。他一直主张“百年大计”式的长期规划,并曾在接受采访时表示,规划一定要从远期做到近期,以便于基础设施的分期建设,“否则就会出现乱投资的现象,导致成本无谓提高”。

直到今天,在新加坡市区重建局的网站上,一张图表依然清晰地展现着刘太格为新加坡定下的城市规划目标:环境、社会、经济三个圈相交的地方,是“可持续发展的新加坡”。如果说温斯敏帮助新加坡制定了兼顾经济和环境的发展规划,那么上世纪90年代后的新加坡更在意如何让城市“永续发展”。经济、环境等因素不再是目的,而是发展城市的手段。

但今天的新加坡也并没有抛弃温斯敏和李光耀的遗产。2011年最新公布的新加坡《概念规划》在强调“永续城市”概念的同时,仍将“建设人民买得起的好房子”和“花园中的城市”列为首要的两章——这正是四十年前新加坡政府在《1971概念规划》中划出的重点。

新加坡夜色 中新网记者 富宇 摄

居者有其屋

2016年12月15日,新加坡国家发展部长黄循财宣布:2017年度政府将为市民提供17000套组屋(政府住房)。面对“为何组屋数量越来越少”的质疑,新加坡国家发展部表示,在2014年之前,一个组屋单位常常有多人甚至近十人申请,因此政府每年推出20000多个组屋单位供应市民需求;但最近两年,一个组屋单位只有两三人申请,因此组屋供应也越来越少。

组屋计划是新加坡最引人注目的民生工程,而组屋申请数和供应量的逐年减少,则表明这项历时半个世纪的工程已经达成了它最初的目标:让所有新加坡人“居者有其屋”。

“我深信,如果每个家庭有自己的住房,国家将会更加稳定。”新加坡前总理李光耀曾这样回忆组屋计划的初衷。新加坡独立时,新加坡人最缺少的财产就是住房。当时,新加坡市民常常50多人挤在一栋商铺房或临时搭建的棚屋里,居住环境十分恶劣。

1960年2月1日,刘太格还在新南威尔士大学读书,温斯敏博士还没来到新加坡,但一个全新的机构已经伴随着“居者有其屋”的口号悄然诞生。44岁的人民党政治家林金山受命担任新加坡政府建屋发展局的第一任局长。而与这个新机构一起出现的,是对李光耀和林金山的一片质疑之声。

面对质疑,李光耀请新加坡大学副校长、经济学家林溪茂组织了一个调查委员会,研究组屋计划的可行性。作为李光耀政府的重要政策顾问,林溪茂毫不客气地在报告中写道:建屋局的官员们“热忱有余,技术不足”。令调查委员会始料未及的是,当他们完成这份不看好建屋局的报告时,一万个组屋单位已经在女皇镇拔地而起了。

建屋局的奇迹有赖于新加坡政府一系列配套政策的落地。1966年,新加坡政府通过了《土地收购法》,建屋局由此获得强制征地权,能以远低于私人开发商的价格获得土地,且价格不受市场影响。1965年时,新加坡的私有土地占国土面积的51%。到2006年,这个比例已下降到13%。《土地收购法》解决了公用住房建设的成本问题。

有别于常见的公用住房根据建设成本定价的方式,组屋的售价是浮动的,建屋局根据居民的收入确定不同组屋区的售价。在此基础上,购买者只需支付20%的订购金,余下部分可在5年到20年内分期偿付。组屋的政府出售价十分低廉,而市民在出售组屋时则可采用市场价,但须将增值收入的20%交给政府。

为了让更多的家庭能买得起组屋,1968年,新加坡政府允许居民动用公积金购买组屋及支付每月的房屋贷款。作为政府的强制储蓄,新加坡市民们的公积金一度高达月薪的50%,如今则为20%。有媒体报道称,政府先用公积金建设组屋,再让居民用公积金购买组屋,如此循环,“既解决建房资金问题,又解决买房资金问题”。

受益于一系列行之有效的建房、购房政策,到20世纪60年代末,建屋局已建成12万套组屋,35%的新加坡人搬进了政府住房。当建屋局首任局长林金山于2006年去世时,超过80%的新加坡市民居住在政府组屋中。2008年6月,组屋计划获得了联合国公共服务奖。

2010年,新加坡设计委员会在威尼斯建筑论坛上惊艳了世界。脱胎于组屋计划的“1000个新加坡”展示,被认为“超出了传统的建筑类型学,展示了住宅主动营造社区的概念”。人们逐渐意识到:组屋远不止于“居者有其屋”,而是一套完整的人居解决方案。

20世纪80年代后建设的组屋区,建筑成环形分布在区域的四周,中间则是大片的绿地,分布着公园、游乐场、体育馆和图书馆。每一栋组屋就是一个社群,人们可以在步行范围内解决一切生活所需。这里有农产品市场、杂货店、餐厅、商店及基层政府办事处,每栋大楼底部还有足够的广场空间供市民休闲和举行大型活动。

伴随着组屋设计的不断改进,建屋局从上世纪90年代开始不断翻新老式组屋,以避免传统居住区的空心化,保持老居民区的活力,同时也平衡了市民“患不均”的心理。组屋建设既是新加坡城市规划的基本单元,也是新加坡市民社会建设的基本保障。

然而,新加坡是否有成熟的市民社会,本身就是一个争议问题,以组屋为代表的社会保障制度使这座小岛长年陷于“保姆国家”的质疑中。20世纪80年代,作为组屋购房资金来源的新加坡公积金占工资比重一度高达50%,导致新加坡成为全球资本报酬率最低的国家之一。而在新加坡政府为刺激经济而大幅调低公积金缴纳比例后,市民福祉又受到了明显影响。2007年,新加坡统计局曾发布过一项惊人的数据:在1997年到2006年间,新加坡最富裕的10%人口的收入上涨了2.3%,而最贫穷的10%人口的收入反而下降了4.3%。

完全由政府控制的组屋市场虽然控制了房价,但公积金比例的调整不断影响着市民购房的资金储备时间。随着组屋区越建越大、组屋楼越盖越高,上世纪60年代林金山引以为傲的建设速度优势也不复存在,近年来组屋区往往需要四到五年的时间才能交付,2016年入住杜生庄组屋区的市民更是等待了9年时间。

新组屋建设时间的减缓,与旧组屋暴露出的问题不无关系。实现“居者有其屋”的新加坡市民很快发现自己的房屋难称优质:天花板漏水、墙面脱落是常见问题,长型组屋引发了市民对隐私权的担忧,而垃圾槽的设计让临近这条生活废料通道的住户在居住多年后开始体会到垃圾的恶臭和蚊虫的袭扰。2016年,淡滨尼区一栋组屋楼四楼的一处上吨重的水泥遮阳棚甚至断裂掉落,险些造成严重事故。在“住宅营造社区”的概念下,作为公用场地的一楼被当作红白喜事的举行地,也让二楼住户不堪其扰。

为解决质量问题,建屋局自2005年起为每个新建组屋项目设立专门的房屋服务中心,新入住的市民们能到那里借用水平仪、线坠和空鼓锤等工具检查新房;而全面改进的设计也使得组屋的建筑质量越来越高。2015年,新建组屋楼的平均质量评级已经从1989年时的65分跃升到88分。但是,数量庞大的老旧组屋何时能完成细节问题的升级改造,依然是个难题。

“如今我们已处在永续城市发展的领先位置,因此必须进一步投资和推动科研,寻找更先进的方案,应对越来越复杂的城市挑战。”2017年6月30日,新加坡发展部长黄循财宣布将拨款1.5亿新元“打造永续城市”,已建成组屋的居住环境将再次升级。此前两个月,市区重建局已经再次更新公共空间基本设计标准,遮阳棚、自行车架、无线网络、充电站、艺术水景等均被纳入其中。

虽然并不完美,但组屋制度使得国土面积仅710平方公里的新加坡承载了600余万人有房可居的生活。据新加坡设计委员会的统计,如果全世界的人口均按照新加坡模式分配居住空间,60亿人仅需占用地球0.5%的土地。如该委员会所言:“这可能是未来城市发展最佳的解决方案了。”

让高楼林立的都会触摸自然

1987年,77岁的温斯敏应邀重访狮城。在飞抵樟宜机场后,这位三年没来新加坡的老人向李光耀提出了一个特殊的请求:到新加坡河钓鱼。在温斯敏初到新加坡时,河两岸遍布违法私建的民宅、市集甚至养猪场,生活垃圾、工业废料被源源不断地排入河中。临岸居住的50万新加坡市民就生活在污浊混沌、臭气熏天的环境里。

“十年清河,十年河清。”1977年,新加坡总理李光耀提出全面治理新加坡河时,许多人认为这是不可能完成的任务,但新加坡公共事务局以极高的效率推动着清河工程:所有50万临河而居的市民被迁移到组屋区,沿河岸搭建的民房、工厂、养殖场、摊位全部被拆除,2000吨垃圾被清理出河道;在1981年的《总体规划》中,新加坡河沿岸15米范围内被界定为公共空间,不得建设工厂企业或居民区。

十年后,新加坡河治理工程如期结束,年近八旬的温斯敏博士在新加坡河中钓到了鱼。他看到的是新加坡河河水及两岸风景的变化,但看不到的则是他的老朋友李光耀为保障新加坡河长期清洁而建设的庞大地下工程:如今,新加坡城地下的污水管网总长达3400公里,如果连成直线可以从新加坡铺到中国上海。

为了提高排污效率,公共事务局还在深入地下20至50米处建设了亚洲最早的深层隧道排污系统(DTSS)之一。该系统处于地铁网络等多数市政工程之下,用横穿狮城、直径6米的巨型管道将污水以最短距离输送到远郊的樟宜处理厂,输送能力和速度均远高于一般的排污管网。目前,DTSS系统一期工程已经投入使用7年,每天向城外输送可填满320个标准泳池的污水,大大缓解了新加坡城的排污压力;这些污水经过处理后,很快化为非直饮水,重新输送到新加坡城中,为这座曾经缺水的城市提供了20%的供水。

新加坡河改造只是新加坡“花园城市”规划的一个缩影。刘太格曾回忆说:“新加坡独立时,大多数的新兴经济体都是先发展经济后治理环境,但李光耀不赞同这种做法。他认为新加坡要同时拥有第一流的经济和最高水平的环境。”因此,国家发展部和其领导下的各部门总是在规划时为绿地留足空间。

李光耀说到做到。1963年9月16日,这位正为新加坡、马来西亚的分合奔忙的年轻政治家抽出时间在荷兰村种下了一棵黄牛木。当时很少有人会想到,这将成为李光耀“每年种一棵树”行动的开始。

“如果没有李光耀的努力,我国的绿化运动不可能成功。”2013年,国家公园局道路景观处处长胡朝胜向媒体表示。李光耀50年来在新加坡种下的60多棵树多数已经茂盛参天,9月16日也演变为今天新加坡的植树节。

如今,胡朝胜供职的新加坡国家公园局管理着全城200万棵树木。根据《2011概念规划》的目标,到2030年,85%的新加坡市民都能在其住房400米内拥有公园。截至2015年,公园局已经为80%的市民提供了身边的绿地,但最后的5%最难实现——新加坡实在太小了。

“我们的土地太稀少,所以我们要有些创意。”国家公园局副局长梁志超曾坦承,虽然《概念规划》要求至少将全城9%的土地留给绿地、公园、自然保护区,最近20年新加坡的绿地面积也确实增加了11%,但由于全国总面积太小,如何在目前的基础上继续增加绿地,是一个困难的工程。

梁志超口中的“创意”就是“空中花园”,新加坡国家公园局正在使用各式各样的绿化天桥将不相邻的公园连接起来,将小片绿地变为多片区的大公园,以满足市民的需求。

除了国家公园局,还有一个机构也在建设“空中花园”。新加坡建屋发展局在2009年成立了建筑研究所,重点研究组屋楼顶的绿化工程。2016年最新投入使用的杜生庄组屋就是这一研究项目的成果,该组屋群除一楼和顶楼设计为景观区外,在3楼、14楼、25楼、36楼还划出四层空中花园,连电梯间也有自然景观妆点,引得周边市民常来楼中饮酒观景。

如今,新加坡城已经拥有60公顷的绿色屋顶,还有一座楼顶农场在市中心运行。但建屋局还有更大的计划,目前该局建筑研究所已经设计了一套轻盈、自循环的绿化系统,可以将楼顶花园应用于旧组屋上。2015年,建屋局处长张福龙曾对媒体表示,建屋局还在研究如何将空中花园和楼顶停车场相结合,以便“安置更多的人,又不牺牲居住环境”。

除了绿化工程,建屋局还承担着一项更重要的环保工作:促进新加坡都市废物循环利用率的提高。都市废物循环利用率可能是新加坡城唯一一个“难看”的环保指标。目前,该城都市废物循环利用率只有21%,而欧洲发达国家多在30%以上,德国更高达62%。

对于新加坡政府来说,都市废物循环利用率不仅是一个数字,更是悬在这座城市之上的达摩克利斯之剑。由于多数都市垃圾未被循环利用,导致新加坡城每年需处理、填埋的垃圾总量惊人。按照目前的情况发展,新加坡每5年就需要新建一座垃圾处理厂。垃圾处理厂还可以新建,但新加坡本岛早已没有可以填埋垃圾的场地,目前唯一在运行的垃圾填埋场实马高岛也仅能坚持到2045年。

“我们必须有效利用土地资源,而不是设置更多的焚化厂。”一位新加坡政府官员曾公开表示。根据2015年制定的计划,新加坡城的废物循环利用率需在2030年前达到70%。目前,新加坡城公用建设的废物利用率已达到世界领先水平,组屋建设中的废料回收利用率甚至高达90%。问题出在新加坡市民身上:由于每家每户的组屋中都设有单一的垃圾槽,所以居民们习惯将所有垃圾直接扔进垃圾槽,而非带到楼下丢进专门的分类回收箱。

为应对这一问题,建屋发展局已经启动了大规模的垃圾槽改造工程,计划为每栋组屋新设一条中央再循环垃圾槽,并由各组屋区的市镇委员会指导市民如何分辨不同类别的垃圾。

与废料无处填埋同样严峻的问题,是建设“花园城市”的高额经费。刘太格曾经开玩笑似的对中国记者表示:“我们建设‘花园城市’只种树种草,因为种花太贵了。”

在新落成的吉宝湾滨海住宅边,游客们惊叹于蓬勃生长的天然珊瑚和海龟栖息地。但为了在建设滨海住宅时不破坏自然环境,该处住宅的建设成本是同类住宅的13倍。相比长期投资的DTSS工程和垃圾焚化厂,吉宝湾式的高额投入每天都在这座城市上演。在经济不景气的大环境下,如何维持占比越来越高的环保经费,是每一座城市都面临的考验。

而新加坡的步伐也远未停止。“让85%的人居住环境400米内有公园”的目标已经实现大半,DTSS系统二期工程将于2019年投入使用,150公里长的公园连接通道将在2030年前建成等。新加坡政府有决心实现这些目标,现任总理李显龙早就做出了与其父李光耀一样的承诺:“我们是高楼林立的都会,但我们的市民有机会接触自然。”

(摘自《中国新闻周刊》2017年第37期)

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