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检察机关落实“少捕慎捕”刑事政策的若干思考

来源:新华月报2017-11-02 作者:路志强

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“少捕慎捕”是我国刑事政策的重要内容,是检察机关审查批准逮捕案件时的重要遵循。刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》对患有严重疾病、生活不能自理的,或者怀孕、正在哺乳自己婴儿的妇女等犯罪嫌疑人、被告人可以不批准逮捕,采取取保候审或者监视居住的办法,本质上也是“少捕慎捕”理念的体现。2007 年1 月,最高人民检察院出台的《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》规定,检察机关在办理审查逮捕案件时,要“严格把握‘有逮捕必要’的逮捕条件,慎重适用逮捕措施”。其后,“十二五”“十三五”时期检察工作发展规划纲要中均明确提出“坚持少捕慎捕的刑事司法政策”。

“少捕慎捕”刑事政策的落实现状

(一)落实“少捕慎捕”刑事政策面临巨大压力

以甘肃省为例,侦查机关提请批准逮捕人数不断攀升,批准逮捕率长期居高不下,批准逮捕人数不断增长的势头还没有完全遏制。2005 年至2010年,甘肃省检察机关受理侦查机关提请批准逮捕人数稳定在1.3 万人左右,2011 年后每年以近千人的规模增加,2015 年虽然只增加500 人,但达到历史峰值,2016 年更是创历史新高;2005 年至2009 年,批准逮捕的人数稳定在1.1 万人左右,2010 年后以每年500 人左右的规模增加,除在2015 年略有小幅回落,长期呈上扬态势,2016 年亦创历史新高。批捕率长期高于85%,2015 年、2016 年才有明显下调,但批准逮捕绝对数下降的目标仍未能实现,甘肃省检察机关贯彻落实“少捕慎捕”刑事政策还须坚持努力。

(二)逮捕措施过多地适用于轻刑犯罪

在司法实践中,逮捕措施过多适用于轻刑犯罪的态势未明显改变。以甘肃省为例,2005 年至2015年,批准和决定逮捕的人数呈逐年上升趋势,但同期批准逮捕的严重犯罪案件呈逐年下降趋势(由2005年的3978 件下降到2015 年的2579 件),捕后判处有期徒刑以下及适用缓刑的人数则呈上升趋势(由2006 年的2200 余人上升到2014 年的2600 余人),2016 年在“少捕慎捕”的严格要求下才出现拐点,逮捕措施在过去被过多地适用于轻刑犯罪。

(三)批准逮捕规模与社会治安的客观形势不符

良好的社会治安形势是适用“少捕慎捕”刑事政策的前提条件。以甘肃省为例,2005 年以来,全省判处三年以下有期徒刑、三年至十年有期徒刑、十年以上有期徒刑及无期徒刑以上刑罚的人数在2010 年前基本稳定,2011 年至2015 年判处这三类刑期的人数则分别由4500 余人、900 余人、200 余人逐年下降为2700 余人、400 余人、60 余人。全省社会治安形势稳中向好,客观上要求检察机关全面落实“少捕慎捕”刑事政策。

“少捕慎捕”刑事政策落实难的原因

(一)绩效考核上以多捕为成绩

前些年,为解决不捕权滥用的问题,检察机关内部从上到下均对不捕权行使作出了严格限制,绩效考核标准也是以“低不捕率绩效好”的取向来设计的。批准逮捕数成为衡量侦查监督工作的重要数据,一些检察机关落实“少捕慎捕”刑事政策缺乏动力。近年来,社会治安稳中向好,尊重和保障人权理念深入人心,考核指标设置应遵循司法规律和犯罪治理规律的理念得到普遍认可,运用批准逮捕人数衡量侦查监督工作效果的做法已明显不合时宜。

(二)标准把握上不捕成难点

《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第一百三十九条对逮捕条件进行了细化,从应当逮捕的角度规定了逮捕适用的各种情形,为适用逮捕措施提供了充分条件;第一百四十四条从可以不批准逮捕的角度对“逮捕必要性”影响因素进行了列举,为作出不批准逮捕决定提供了必要条件。从逻辑上讲,充分条件具有推论的必然性,而必要条件仅有推论的或然性。因而,立法上缺乏适用不批准逮捕的必然性规定,办案人员排除适用逮捕措施,进而作出不批准逮捕决定可能受到或然性挑战,可捕可不捕的予以逮捕就成为一些办案人员“合理”的选择。

(三)工作机制上不捕成累赘

长期以来,“案多人少”的矛盾在各级检察机关不同程度地存在,审查逮捕期限较短又加剧了这一矛盾。不批准逮捕案件一般由检察长决定或提交检委会讨论决定,需要在原工作量之外撰写提请讨论的相关材料,多层进行汇报,还须应对侦查机关的复议和复核,这给办案人员增加了大量的程序性工作。在办案压力普遍较大的情况下,能捕则捕、可捕可不捕的也予以逮捕,就成为一些办案人员在现实条件下的“便利”选择。

(四)案件评查上不捕成焦点

近年来,为进一步规范司法行为,预防冤假错案,提高办案质量,各地均实行了案件评查制度,一般均将不批准逮捕案件列为必查对象,无特殊因素的批准逮捕案件却较少纳入案件评查范围。因而,一些办案人员或出于减少不必要的麻烦,或出于规避办案风险,可捕可不捕的大多予以逮捕。

检察机关贯彻“少捕慎捕”刑事政策的思考

(一)正确理解“少捕慎捕”刑事政策的思想内涵

一是正确理解“少捕慎捕”与司法规律的关系。“少捕慎捕”对逮捕条件的全面落实,是对包括检察权运行规律、诉讼活动规律、犯罪治理规律、社会修复理论在内的司法规律的正视和尊重,是对司法活动人本性实施、科学性考核的回归。二是正确理解“少捕慎捕”与严格司法的关系。“少捕慎捕”不是一概不捕,该捕一定要捕;亦不是一概皆捕,以捕代侦,以捕促赔;更不能一捕了之,不捕了之,捕后仍应继续进行羁押必要性审查,不捕也要加强说理,加强逮捕与其他强制措施的互补衔接。“少捕慎捕”应严格执行逮捕条件,特别是社会危险性评估与逮捕必要性审查,关注逮捕的必要性与比例性原则,强调综合分析犯罪嫌疑人、被告人的主体身份、法定刑、犯罪情节等因素,严格执行有逮捕必要即捕、无逮捕必要即不捕的原则性规定。三是正确理解“少捕慎捕”与司法效果的关系。司法效果通过法律效果、政治效果及社会效果来呈现。司法效果与逮捕人数的关系具有一定的复杂性:从法律效果上讲,逮捕人数与法律效果并不存在必然的正相关关系。从政治效果上讲,逮捕人数越多,政治对立面越多,政治效果越差,研究表明,被羁押后释放人员在部分社会影响较大的群体性事件中扮演了关键角色,甚至是促使事态扩大化的决定性力量。从社会效果上讲,逮捕一人可能涉及一个、数个家庭,所造成的实质性影响较为严重。

(二)积极推动审查逮捕办案理念的转变

一是推动办案人员理念的转变。办案人员是审查逮捕工作的主体,应当重新认识检察机关审查批准逮捕权的核心价值,坚信审查批准逮捕权的核心价值不在于批准逮捕,而在于不批准逮捕,通过行使不捕权,顺应现代诉讼人本理念,适应稳中向好的社会治安形势,化解社会矛盾,修复社会关系,最终实现批准逮捕权的核心价值。二是推动检察长理念的转变。检察机关层级权限配置特征决定了办案人员理念能否顺畅转变的关键在于检察长。在组织管理、制度设计、奖惩导向上,检察长应当为不捕意见预留空间,客观公正地评价不捕意见,支持办案人员依法贯彻“少捕慎捕”刑事政策。

(三)建立社会危险性因素量化评估体系

判定有无逮捕必要性的关键是有无社会危险性以及社会危险性是否严重。为解决不捕标准把握上的或然性问题,可以尝试建立犯罪嫌疑人社会危险性量化评估体系,为法律和司法解释列明的与犯罪嫌疑人社会危险性相关的因素分配合理分值,增加社会危险性的因素为正值,减少社会危险性的因素为负值,并确定批准逮捕的分值区域。如果综合得分高于批准逮捕的分值区域,说明取保候审等其他强制措施已不足以防止发生社会危险,有逮捕必要,应当批准逮捕;如果综合得分低于批准逮捕的分值区域,说明取保候审等其他强制措施足以防止发生社会危险,无逮捕必要,应当不批准逮捕;如果社会危险性处于临界状态,应慎之又慎,结合其他合理性因素,作出批准逮捕或不批准逮捕的决定。

(四)严格执行批准逮捕标准,确保捕后轻刑率下降

全面贯彻“少捕慎捕”刑事政策不能脱离批准逮捕标准,刻意追求数据的下降,应通过严格依法批准逮捕、促使捕后轻刑率下降。在此基础上,应根据侦查机关历年提请逮捕、检察机关受理和批准逮捕、审判机关捕后判轻刑累积的数据,设定合理的批准逮捕率与捕后轻刑率,促使各级检察机关依法、公正、科学、合理地行使批准逮捕权。

(五)完善“少捕慎捕”刑事政策的相关保障机制

一是完善案件评查机制。案件评查不应将不捕案件作为必评项,而应与其他案件适用同等标准,综合考虑确定是否将其列为评查对象。二是完善宽严尺度标准。“少捕慎捕”特别符合治安形势稳中向好的社会情势,针对的是总体形势的“宽”,具体到个案审查批准逮捕时,则应遵循立法或司法规则,当严则严,该宽则宽。三是加强队伍建设。全面贯彻“少捕慎捕”刑事政策面临办案压力与人员素质的双重考验,通过强化教育培训、岗位练兵,着力打造一支结构合理、素质优良的侦查监督队伍。

(摘自《人民检察》2017年第4期,作者为甘肃省人民检察院检察长。有删节)

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