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审计署发布长江经济带生态环境保护审计结果(附解读)

来源:人民日报客户端2018-06-19 作者:

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2018年6月19日,审计署发布了长江经济带生态环境保护审计结果。全文如下:

2018年第3号公告:

长江经济带生态环境保护审计结果

(2018年6月19日公告)

为深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,推动落实习近平总书记关于长江经济带发展的重要指示和国务院“十三五”生态环境保护规划,2017年12月至2018年3月,审计署对长江经济带11省市[包括云南省、四川省、贵州省、重庆市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、浙江省、上海市,本报告对省级行政区统称为省](以下统称11省)2016年至2017年生态环境保护相关政策措施落实和资金管理使用情况进行了审计,重点抽查了59个地级市(区)。现将审计情况公告如下:

一、基本情况和取得的主要成效

11省面积约205万平方公里,其中:森林、湖泊湿地分别为96.7万平方公里和14.8万平方公里,共设立自然保护区、风景名胜区等自然保护地3065处、面积38.7万平方公里;2017年水资源总量1.34万亿立方米,用水总量2475.87亿立方米。各级政府加大生态环境保护力度,2016年和2017年投入相关财政资金共2518.24亿元,其中中央财政1722.12亿元、地方各级财政796.12亿元。

从审计情况看,11省认真学习贯彻党中央、国务院关于长江经济带发展的方针政策和决策部署,积极采取各种措施保护生态环境,取得了一些成效。

(一)生态环境保护有序推进。2016年以来,11省共召开相关会议152次,制定或修订制度等293项,15.99万名党政领导干部担任河长、湖长;开展各类专项行动665次,查处非法倾倒、偷排偷放、乱占滥用、乱砍滥伐等违法案件9.78万件,移送司法机关处理4147件、2635人,较好地遏制了生态环境破坏行为。

(二)污染防治能力有所增强。据相关部门数据反映,11省污水和垃圾处理能力近两年分别增加8%和11%。水、大气等污染治理部分阶段性工作任务完成情况较好,各省共取缔“十小”企业2486户,占已公布取缔名单的99.84%,省级及以上工业集聚区约9成已建成污水集中处理设施。

(三)生态环境质量有所改善。据11省提供的资料,2017年化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等主要污染物排放总量比上年分别削减2.97%、4%、9.24%和3.97%;国家地表水环境质量监测考核断面的水质优良率为73.9%,比上年提高0.6个百分点,劣V类水质断面(3%)比上年下降约0.3个百分点。

二、审计发现的主要问题

(一)生态环境保护相关资金管理使用方面存在的问题。

一是截至2017年底,8省有12.56亿元水污染防治、石漠化综合治理等专项资金结存在相关地方财政部门,有8.21亿元结存在项目主管部门及实施单位,均超过1年。

二是2013年12月至2018年1月,8个地方政府主管部门及所属单位违规使用生态环境保护相关资金2580.49万元,主要用于弥补行政经费、其他项目支出等;5个县级地方政府重复申报退耕还林还草专项资金105.6万元。

三是10省有197个污染治理和生态修复项目未按期开(完)工,5省有19个项目建成后效果不佳。

(二)资源开发和生态保护方面存在的问题。

一是截至2017年底,10省已建成小水电2.41万座,最小间距仅100米,开发强度较大。5个省“十二五”期间新增小水电超过规划装机容量,8个省有930座小水电未经环评即开工建设,6个省在自然保护区划定后建设78座小水电,7个省有426座已报废停运电站未拆除拦河坝等建筑物,7个省建有生态泄流设施的6661座小水电中有86%未实现生态流量在线监测。过度开发致使333条河流出现不同程度断流,断流河段总长1017公里。

二是7个省有关市县突破国家、省两级审批制度,自行设立开发区249个(其中2016年以来新设8个),占地447万亩,其中有72个设立5年以上但建成率不足5成,还有10个与基本农田重叠2.77万亩。有62个开发区位于重点生态功能区或与禁止开发区域重叠,其中18个是在全国主体功能区规划实施之后设立或扩建的。

三是10个省有501家单位无证取水,60家单位超量取水;截至2017年底,7个省有667个违规占用岸线项目尚未整改到位。

四是2016年以来,3省有21个新建或扩建的化工、造纸等项目,未履行环评或产能置换等审批手续。

五是网络非法销售电鱼机等问题缺乏监管,助长了非法电鱼行为。11省近4年共发生非法电鱼案件3.46万起,年均增长8.8%,其中149起发生在珍稀鱼类保护区内,胭脂鱼等珍稀鱼类被电亡,还导致超过30人死亡。

(三)污染治理方面存在的问题。

一是长期持续整治的洞庭湖、鄱阳湖等5个国家重要湖泊,由于统筹治理不到位等原因,2017年的水质仍为IV类及以下。

二是75个开发区未依法开展规划环境影响评价;106个开发区未建设污水集中处理设施;70个开发区虽建成污水集中处理设施,但未按规定安装在线监控装置或与环保部门联网;46个开发区因管网不配套等,污水处理效果不佳。

三是截至2017年底,9省有118座敏感区域的城镇污水处理厂未按国家要求达到一级A排放标准。因污水处理能力不足、管网损坏等,6个省2017年有2.24亿吨污水未有效收集处理或直排入河。

四是截至2017年底,3个省的9个垃圾填埋场或焚烧厂超负荷运行;2个省132处无防渗措施的非正规垃圾堆放点未完成清理;5个省的20个垃圾填埋场或中转站产生的285.75万吨渗滤液排入城市管网或周边水体,还有197万吨渗滤液积存场内。7个省的48家单位未按规定存储、转运或处置危险废物,4个省的6家单位未按规定处置医疗废物。

五是截至2017年底,9省的56个饮用水水源地一级保护区内存在排污口、养殖场等建设项目;3省的7个城市饮用水水源地和71个乡镇饮用水源地断面水质超标。

六是截至2017年底,10省有5.61万个地下储油罐(占应改造总数的52%)未更换为双层罐或进行防渗改造;3个省有348台10蒸吨及以下燃煤小锅炉未淘汰;2省的个别市县还有8家小型造纸、电镀企业未关停;3个省有46户禁养区内规模以上畜禽养殖场应关未关,3个省有413家养殖场未建配套治污设施。

三、审计处理和初步整改情况

对以上审计查出的问题,审计署已依法出具审计报告,提出处理意见,并要求有关地方政府在整改期限截止后依法向社会公告整改结果。目前,有关部门正在组织对小水电过度开发问题进行专项整改,相关地方对违规占用岸线等问题已制定整改措施,淘汰10蒸吨以下(含)燃煤锅炉275台,关闭或拆除9个饮用水水源地保护区范围内的建设项目,有关单位已收回部分财政资金。审计署将继续跟踪检查后续整改情况,进一步督促审计发现问题整改到位。

围绕有关审计情况,记者采访了审计署资源环境审计司负责人。

一、为什么审计署要开展这次审计?审计的主要内容是什么?

答:开展这次审计,主要目的是推动落实习近平总书记的指示精神和党中央、国务院的决策部署。党中央、国务院高度重视长江经济带生态环境保护工作,习近平总书记多次对长江经济带生态环境保护工作作出重要指示,强调推动长江经济带发展,理念要先进,坚持生态优先、绿色发展,把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。为落实习近平总书记的指示精神,助力长江经济带生态环境保护和改善,推动高质量发展,审计署组织部分特派办和地方审计机关,对长江经济带11省、直辖市的生态环境保护情况进行了审计。

审计的主要内容包括五个方面,一是中央关于长江经济带生态环境保护重大方针政策和决策部署贯彻落实情况;二是水资源、水生态保护情况;三是污染防控情况;四是工业结构和工业布局优化调整情况;五是生态环境保护治理项目实施和相关资金管理使用情况。

二、审计发现长江经济带生态环境保护相关工作开展情况怎样?

答:从审计情况看,11省和有关部门认真贯彻党中央国务院关于长江经济带发展的决策部署,按照“共抓大保护、不搞大开发”的要求,积极采取措施加强污染防治和生态修复,通过召开相关会议、制定或修订相关制度、开展各类专项行动、落实河长制、湖长制等方式,有序推进生态环境保护工作,取得了一些成效。相关省份的污水和垃圾处理能力有所增长,水、大气等污染治理阶段性任务完成情况较好,生态环境质量得到改善。但审计也发现了一些问题,主要包括:一是开发管控不够到位,生态修复未达预期。如,有的地方小水电过度、无序开发问题较突出,有的还形成了生态破坏;有些开发区未经审批自行设立,有的还与基本农田或者禁止开发区域重叠,有些开发区污水集中处理设施建设不到位;持续整治的5个国家重要湖泊2017年水质仍为IV类及以下;二是污染治理还有一些薄弱环节。如跨区域、跨领域环境问题防控仍是难点,部分敏感区域的城镇污水处理厂未按要求在2017年底前达到一级A排放标准;个别城市垃圾填埋场或者焚烧厂超负荷运行;有些地方危险废物和医疗废物储存、转运和处置不合规;有些饮用水水源地一级保护区内存在违规建设项目,有些饮用水源地水质超标;地下储油罐未完成防渗改造。三是部分生态环境保护资金和项目绩效不高,如部分项目未按期完成造成资金大量结存,有的项目建成后未发挥预期效益等。这些问题不利于长江经济带“生态优先、绿色发展”战略和最严格生态保护制度的落实。

三、审计发现当前长江经济带小水电开发的状况如何?

答:中国是世界上小水电资源可开发量最丰富的国家之一。上世纪90年代以来,各地加大农村水电建设投入,客观上讲,极大地推动了农村水电发展。截至2017年底,长江经济带有10个省已建成小水电2.41万座。需要充分肯定的是,小水电投资小、周期短、见效快,为解决无电缺电地区人口用电、农村经济社会发展和农民脱贫致富作出了历史性贡献。但此次审计发现,有的地区小水电无序开发,强度过大,过多地考虑经济利益而对生态保护重视不够,对生态环境产生了一定的负面影响,主要是:建设密度过大,有的未经环评开工建设,有的在已划定的自然保护区内建设,有的生态流量未得到有效保障,减水脱流现象有所加剧,甚至造成了河流断流。

四、审计发现当前长江经济带相关开发区存在哪些问题?

答:改革开放以来,我国开发区建设对改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用。但与此同时,有的地方自行设立的一些园区土地利用效率不高,有的园区生态环境保护和污染防治措施不到位,对区域生态环境保护带来不利影响。此次审计发现一些问题,主要包括:一是部分地方,主要是在2016年之前,突破国务院、省级人民政府两级审批制度,自行设立了一些开发区,抽查发现其中部分开发区的土地节约集约利用程度不高;二是部分开发区布局不符合主体功能定位,坐落在国家重点生态功能区或与自然保护区重叠,不利于这些地区的生态保护;三是部分开发区水污染防治不到位,有的未按要求建设污水集中处理设施,有的虽建成污水集中处理设施,但未安装在线监控装置或与环保部门联网,有的因管网不配套等原因污水处理效果不佳。

五、应如何看待长江经济带国家重要湖泊的治理状况?

答:此次审计主要关注了国家重要湖泊污染治理情况,发现各部门各地近年来,加大污染防治投入力度,积极采取措施保护湖泊生态环境,一方面,治理各类污染源,通过关闭搬迁污染企业、清理围网养殖、治理畜禽养殖,截污、优化取水口、排污口设置,推动水污染防治项目建设等措施,大幅削减了污染物入湖量,另一方面,积极恢复自然生态,通过实施生态修复项目,退田还湖,打击非法码头、非法采砂和饮用水水源地环保执法等专项行动,一定程度上遏制了部分湖泊的水质下降,有的湖泊生态得到改善,断面水质得到提升,但本次审计也发现持续治理的5个国家重要湖泊2017年的水质仍为IV类及以下,主要是总磷、总氮超标。这体现了湖泊环境治理具有复杂性、长期性的特点,有的湖泊由于入湖污染物长期累积,污染源头控制不够坚决,湖体与支流统筹治理不到位等,污染负荷依然较大,水质没有明显改善。

鉴于湖泊治理的情况,财政部2017年发文要求对水污染防治专项工作开展绩效评价,并按照考核结果进行奖惩。

六、应如何看待长江经济带生态环境保护相关资金大量结存的问题?

答:长江经济带生态环境保护相关资金,是用于长江经济带生态环境保护各种资金的总称,主要包括水污染防治资金、大气污染防治资金、石漠化综合治理资金、矿山地质环境治理资金、重金属污染防治资金、退耕还林还草资金等。此次审计发现的资金结存问题,主要是项目未按期开(完)工导致的,原因主要有以下方面,一是前期准备不充分,有些项目审批环节多,有的项目征地拆迁难度大;二是有的项目技术标准不明确,有的项目工艺要求高,发生项目流标、项目设计变更;三是施工进展缓慢,有的项目施工组织不力,有的生态保护项目受天气因素制约,冬季或雨季不宜施工,延迟了工期。造成项目建成后效果不佳问题的原因,主要是相关配套设施未建成,或设计运行条件发生变化,导致未能发挥预期效益。

七、长江经济带生态环境保护审计的整改情况怎样?

答:相关部门和地方政府高度重视,积极采取措施进行整改。目前,有关部门正在组织对小水电过度开发问题进行专项整改,相关地方对违规占用岸线等问题已制定整改措施;已收回部分财政资金,关闭或拆除9个饮用水水源地保护区内的建设项目;淘汰10蒸吨以下(含)燃煤锅炉275台。审计署将继续跟踪检查整改情况,进一步督促审计发现问题整改到位。

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